El siguiente es un cuento viejo (2004) pero vigente, porque trata de unas de las raices del problema de un estado y una cultura mas vieja aún, pasada de moda e inficiente como se demostró, una vez mas, en el mareterremoto recientes.
“Gobiernos Regionales ¿descentralización o desconcentración?”
(¿Administración o Gobierno?)
Documento marco para el trabajo de Comisiones del VII Congreso de la Asociación de Consejeros de Gobiernos Regionales
Osorno, mayo del 2004
Darwin Rodríguez S.
Vicepresidente ANCORE
Primer anuncio de reforma legal
El 30 de Agosto del 2002, en La Serena el Subsecretario de Desarrollo Regional anunció, ante la Asociación de Consejeros de Gobiernos Regionales, la decisión gubernamental de “iniciar la elaboración de un proyecto de ley de fortalecimiento de los Gobiernos Regionales “
Dos semanas mas tarde, desde el gabinete del Ministro, se evacuó una minuta que contenía las principales materias anunciadas en La Serena:
· Revisar y perfeccionar la estructura del FNDR8
· Evaluar y robustecer la dotación de recursos humanos de los Gores
· Evaluar y adscribir legal y materialmente las funciones y áreas de estudios de las SERPLAC a las funciones y dotaciones del GORE
· Dignificación de la función de los Cores
· Corporaciones y asociativismo [1]
En el contexto más amplio de una Reforma Constitucional, ¡aún pendiente!,[2] estas materias recogen, parcialmente, lo que los Consejeros habíamos venido planteando desde la constitución de la Asociación Nacional de Consejeros de Gobiernos Regionales, en cuyos estatutos fundacionales,[3] se manifiesta el deber de “Impulsar y/o apoyar el proceso de Desconcentración de la Administración del Estado y del proceso de descentralización y Regionalización del País en sus distintos aspectos.”
Regionalización, desconcentración y descentralización
Un año y medio mas tarde, tiempo durante el cual se realizaron varias jornadas de trabajo entre la llamada Comisión Ley de la ANCORE y especialistas la SUBDERE; el Ministro del Interior José Miguel Insulza, ante la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de Diputados, en ocasión de presentar el Proyecto[4] modificatorio de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, precisó los principales conceptos contenidos en la discusión.
El Ministro definió:
· Regionalización, como la conformación de territorios y sus correspondientes estructuras de administración o gobierno que puede adoptar la forma desconcentrada y/o descentralizada.
· La Desconcentración se entiende como la transferencia de competencias, funciones y atribuciones desde los órganos superiores de la administración hacia órganos inferiores sometidos jerárquicamente a los primeros.
· Descentralización comprende la transferencia efectiva de poderes en el ámbito territorial, para generar programas y gobiernos que expresen a mayoría y rindan cuenta a su comunidad.
Hemos avanzado a una ADMINISTRACION REGIONAL
Una década de la experiencia regionalizadora dotó, a los distintos actores de este histórico proceso, de materiales y reflexiones que se han vertido en múltiples eventos y publicaciones, de los cuales se han podido extraer, al menos, dos líneas de trabajo:
· Una que se refiere a la urgente necesidad de actualizar, modernizar o adecuar los Gobiernos Regionales a las crecientes responsabilidades asumidas desde su creación. No es lo mismo para una región decidir, $3.000 millones a comienzos de los 90 que hacerlo hoy, sobre el destino de $50.000 millones. Es un incremento significativo y que reconocemos como un avance, aunque mantenemos la aprehensión sobre su calidad de IDR. (tema reiteradamente, y no sé si infructuosamente debatido)
De todas maneras los montos involucrados han presionado por una actualización de los Gobiernos Regionales.
La modificación a la ley, que confiamos sea ratificada en el Senado[5] así como lo fue mayoritariamente en la Cámara, responde a esta línea de corrección cuando amplia la planta del Gobierno Regional y flexibiliza su estructura de Divisiones, entre otras medidas. Cito: “Dentro de las funciones que se asignen a las unidades que conformen el respectivo servicio administrativo deberán, a lo menos, considerarse las de administración, finanzas, control de gestión, planificación y estudios y desarrollo económico…”
Modificaciones complementarias
Estos avances jurídico políticos en los que el ejecutivo recoge, como hemos dicho, parte de los planteamientos de los Consejeros de Gobiernos Regionales, se complementan con otras medidas de desconcentración, aquellas que según los conceptos convenidos, es decir “Se localizan en territorios regionales, delegaciones con competencias, funciones y atribuciones subordinadas al nivel central.”
A modo de ejemplo señalemos a Chile Deportes o la Nueva Institucionalidad Cultural, instancias que nacieron como guaguas de tercera edad, ya que debiendo surgir descentralizadas y destetadas, abren sus ojos mirando hacia la capital. Los consejeros saben a que me refiero porque recuerdan las “consultas” que se nos realizan en materias relativas a la constitución de diversos “Consejos Regionales”: deportivos, culturales, de carácter consultivos, integrados por gentes que en la región se reúne una o dos veces al año, a parar el dedo.
Si debiéramos ponerle un título a esta etapa que concluye, sería la del fortalecimiento de la Administración Regional.
Y nosotros queremos llegar a ser GOBIERNO REGIONAL.
Ya lo señalamos en el VI Congreso: Cumbre de Regiones realizado en Santiago.
Y nosotros queremos llegar a ser GOBIERNO REGIONAL
· Y una segunda línea de trabajo da cuenta de la gran, sentida, necesaria e impostergable aspiración de la gente de las regiones. No se trata sólo de poner pantalones largos a los jóvenes Gobiernos Regionales y superar las limitaciones descubiertas y expuestas en el ejercicio regionalizador, sino de avanzar en una etapa de profundización del proceso de descentralización,
· ¡DESCENTRALIZACIÓN!
Celebramos la reforma a la Ley,
¡Cómo no!
¡Si tanto costó parir!
Lo saben nuestros amigos de la Subdere.
Y que lo diga nuestro ilustre invitado Esteban Valenzuela, diputado, ex alcalde, y quizás por eso, y a pesar de aquello, aliado clave en la comisión de Gobierno Interior de la Cámara.
Pero
No olvidemos que el Consejo Regional tiene el mandato legal de “hacer efectiva la participación de la comunidad regional” [6] que para alcanzarla requiere, además de una eficiente y moderna administración, un Gobierno Regional.
Este VII Congreso puede ser, por tanto, también una oportunidad imperdible para involucrarnos ya, desde ahora, con mayor profundidad y solvencia, en el perfil que debe tomar el debate de la Reforma Constitucional llamada “dura”, debate que recién comienza.
El VII Congreso de la Asociación de Consejeros de Gobiernos Regionales debe ser, por tanto,
la culminación de una etapa,
y el inicio de una nueva: Descentralización
Queremos endilgar el debate de una manera distinta. A la luz de las definiciones de Regionalización, desconcentración y descentralización. Les invitamos ha analizar el proceso del cual somos protagonistas, con un ojo crítico, y autocrítico.
¿Qué ha favorecido o entrabado la acción descentralizadora de los Gobiernos Regionales, por tanto nuestra labor de Consejeros?
¿Dónde están las responsabilidades de los avances y retrocesos?
¿Qué hemos hecho y dejado de hacer nosotros?
Coincidirán que los la agenda temática propuesta da cuanta de los principales aspectos que diagnostican la situación actual. Aquí están los problemas que enfrentamos las regiones.
El tratamiento metodológicamente bien hecho nos debe conducir desde el correcto diagnóstico a planes de trabajo que nos permitan despejar, resolver y disolver los principales nudos del proceso que nos importa.
La tarea es enfrentar de manera creadora y proactiva los temas de la regionalización y la descentralización.
He dejado de mencionar el tema de la desconcentración, porque hay demasiados y eficientes interesados en impulsarla, casi como un placebo.
Asumimos la responsabilidad, como gente de región, de hacernos cargo de las iniciativas políticas necesarias para avanzar a una nueva etapa, no podemos quedarnos a esperar, que sólo por la milagrosa acción de la ley, la descentralización y la regionalización ocurrirá como nosotros queremos.
PROPUESTA DE AGENDA TEMATICA
1. Legitimidad institucional
Hay desconocimiento y confusión de roles, un bajo perfil y poca presencia de los Gobiernos Regionales, Consejos Regionales, tanto institucional como individual. Requerimos de un programa de visualización pública de este importantísimo estamento de la organización política del país.
2. La información como instrumento de poder
Se requiere una información oportuna, completa y veraz como insumo básico y esencial para la toma de mejores decisiones, para la planificación estratégica y para la evaluación y seguimiento de los distintos procesos.
3. Área Administrativa
a) Relaciones deficientes, indefinidas, heterogéneas y deterioradas, tanto intra como extra institucionales.
Acción e interacción con los distintos niveles: Core con el Ejecutivo del Gobierno Regional, con las agencias desconcentradas, con el nivel central, con parlamentarios, y con los municipios.
b) Uso y abuso de reglamentos e instructivos, de los distintos niveles del estado que inhiben en los hechos el espíritu y letra de la ley de Gobiernos y Administración Regional.[7]
c) Transparencia y efectiva regionalización del gasto, pues la mayor parte de las veces no sabemos cuanto gastan los sectores en nuestras regiones y si lo llegamos a saber es tardíamente y como simple espectadores y no como responsables del desarrollo de la región.[8]
4. Área Fiscal
a) Presupuesto Regional Integrado7
Priorización y distribución de recursos desde una perspectiva y proceso amplios y participativos. Construcción efectiva de un Presupuesto Regional Integrado como instrumento de planificación y desarrollo del territorio y como consecuencia normal de una coordinación en la elaboración de estrategias, políticas, planes y programas
b) Enfoque crítico del FNDR, Provisiones, Isares, Irales, Convenios de Programación, Convenios Marcos, Glosas Presupuestarias, etc. Especial atención merece las implicancias de la eliminación de la propuesta del ejecutivo en la Cámara de Diputados8
c) Ingresos propios: Ley de casinos, Royalties, Aranceles aduaneros.
d) Convenios y apertura internacional.
5. Formación y capacitación de los Consejeros Regionales
Experiencias comparadas en buenas y malas prácticas. Formulación de cartera de proyectos de estudios, asesorías, seminarios de las comisiones de la Ancore
6. Ordenamiento territorial y político.
Territorios insulares, territorios especiales, áreas metropolitanas (Alcalde Mayor)
Creación de nuevas regiones. Macroregiones.
Y Municipalización del proceso.
¡ No nos olvidemos de la Regionalización ¡
Estas materias deben abordarse, de nuevo, desde los conceptos básicos, Regionalización, desconcentración y Descentralización, sobre los dos últimos, hemos adelantado opinión: desconcentración nombre de la etapa que culmina, descentralización como el énfasis que viene.
¿Y de la regionalización qué?
Parafraseamos al ministro Insulza una vez mas:
Regionalización, como la conformación de territorios y sus correspondientes estructuras de administración o gobierno que puede adoptar la forma desconcentrada y/o descentralizada.
¿Hemos, con la profundidad necesaria, institucionalmente, reflexionado acerca de la conformación de territorios?
Las opiniones sobre conformación de territorios, sean estos nuevas regiones o comunas o territorios especiales o insulares, las áreas metropolitanas, no sólo entrañan formalidades administrativas sino concepciones, a veces contrapuestas o complementarias entre si y/o con la estructura política administrativa del país.
A modo de titular y de motivación a hacernos cargo del tema, comparto con ustedes sorpresa que causó entre los participantes al multinacional y enriquecedor seminario[9] realizado en junio del 2001 en Valparaíso: “En Francia hay 37.763 comunas, y en la totalidad de los países de Europa, se cuentan 43.700 comunas”[10]
¡Si, en Francia hay 36.763 comunas y eso no es todo!
22.000 comunas tienen menos de 500 habitantes.
El tema, parece, no es, comunas mas comunas menos, regiones mas, menos regiones. Hay aquí un hueso al que no le hemos hincado el diente aún. ¿Dejaremos que otros hagan el trabajo a su antojo, llegando tarde al debate, cuando solo nos quede el derecho a pataleo, que en estas materias, según hemos visto, ni siquiera es tan sagrado.
¿Cómo avanzamos?
· Les convocamos a escudriñar en la experiencia casuística la esencia regionalizadora, o desconcentradora o descentralizadora, o las combinaciones de ellas, que corresponda a los casos que considere exponer y debatir cada Consejo Regional en cada comisión de trabajo establecida para este Congreso, instancia superior de ANCORE y que concebimos como el comienzo de una nueva etapa de la acción y el debate.
· Revisemos el comportamiento de la Ley Orgánica Constitucional, hasta hoy vigente, con relación a leyes, reglamentos e instructivos de rango menor que afectan el trabajo de los Gobiernos Regionales.16
· Nuestros análisis debe contener actitudes autocríticas. Y esto incluye, dicho sea de paso, el compromiso con esta organización de Consejeros que garantiza verdades mas colectivas, acción unitaria, descentralizada y armónica.
· Con la misma fuerza crítica respecto de los distintos otros niveles del poder, revisemos nuestro comportamiento, si hemos sido ingeniosos y perseverante para haber sacado el máximo provecho a la ley actual.
Respecto de la responsabilidad compartida que reclamamos, el ex Intendente de la Región de Valparaíso Raúl Allard apunta con precisión cuando en el seminario referido señala que:[11] “Un importante número de disposiciones de la Ley 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobiernos y Administración Regional, no han tenido prácticamente aplicación desde su entrada en vigor en 1993. Destaco solo dos de ellas:
Art. 36 letra b: Corresponderá al Consejo Regional aprobar los Reglamentos Regionales.
Art. 67: faculta a los Gobiernos Regionales para solicitar al Presidente de la República el traspaso de competencias y recursos que estén a cargo de organismos o servicios de la Administración central o funcionalmente desconcentrados…
Hasta ahora no hay registro de que se haya recurrido a esta disposición y bien podría avanzarse.”
Y al otro extremo, en quienes hasta hoy detentan el poder efectivamente, se produce una resistencia no menor al traspaso efectivo de él. En muchos casos la autoridad central, y aquí cito, nuevamente al ex Intendente Allard, “mediante interpretaciones restrictivas de la ley, la autoridad central termina interviniendo en materias en las cuales debiera abstenerse, por ser de competencia subnacional”
Y punto(s)
Suspensivos.
[1] Notas 3 a la 8 inclusives
[2] Anexo 1 Mensaje N° 47-350, de S.E. El Presidente de la República por el cual inicia un PROYECTO DE Reforma Constitucional en materia de Gobierno y Administración Regional, Santiago, diciembre 11 de 2003
[3] Artículo Tercero
[4] Anexo 2: Exposición del Ministro del Interior sobre Reforma Regional, Diario de la Cámara
[5] Anexo 3: Oficio N° 4896 de Presidente de Cámara de Diputados a Presidente del H. Senado, Valparaíso, 20 de abril de 2004
[6] Art. 28, de la LOCGAR N° 19.175
[7] LOS ÓRGANOS DEL ESTADO DEBEN SOMETER SU ACCIÓN A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS NORMAS DICTADAS CONFORME A ELLA.. Anexo “Supremacía Constitucional”, documento de trabajo, Jack Behar, Presidente de la Comisión Jurídica de ANCORE
[8] Capítulo II, Artículo N° 16 de la LOCGAR N°19.175
[9] España, Francia, Italia, Chile: experiencias de descentralización y desarrollo regional. Seminario organizado por la SUBDERE cuyos contenidos fueron editados en primera vez en septiembre del 2001.
[10] La descentralización francesa de los últimos veinte años, el papel d la intercomunalidad. Jean-Charles Amar, Primera edición, Seminario España, Francia…, pag. 43.
[11] Descentralización y Reforma Regional en Chile: La visión desde la Región de ValparaisoValparaíso. RaulRaúl Allard, Intendente. Seminario España,Francia, Italia y Chile, experiencias de descentralización y desarrollo regional, ValparaisoValparaíso, junio de 2001.
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